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加快建立健全全民所有自然资源资产有偿使用制度

时间:2017-02-07 10:27来源:国土资源部网站 作者:信息中心 点击:

 


加快建立健全全民所有自然资源资产有偿使用制度
——国土资源部调控和监测司负责人解读《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》


  日前,《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(以下简称《意见》)已经国务院发布实施。《意见》明确了全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导思想、基本原则、主要目标、重点任务和落实途径。围绕这些内容,国土资源部调控和监测司负责人对《意见》进行了解读。

  一、全民所有自然资源资产有偿使用中存在哪些突出问题?

  改革开放以来,我国全民所有自然资源资产有偿使用制度逐步建立和完善,在促进自然资源保护和合理利用、维护所有者权益方面发挥了积极作用,但还存在与经济社会发展和生态文明建设不相适应的一些突出问题。

  一是资源保护不严格。由于所有权人不到位,受经济利益驱动,自然资源管理中“重开发、轻保护”、资源保护制度落实不到位、资源利用总体粗放的现象在一些地区还普遍存在,导致我国自然生态环境破坏严重。二是所有权人不到位。我国全民所有自然资源资产产权主体代表缺乏明确法律规定,虽然原则上规定所有权由国务院代理,但具体如何代理不明确,致使所有者权益不落实。三是使用权权利体系不健全。国有农用地等部分全民所有自然资源使用权权利基础缺失,海域使用权等部分已有使用权权能不完整,不利于充分体现资源价值,也不利于保护产权主体财产权益。四是市场决定性作用发挥不充分。受所有权人不到位、权利体系不健全、权能不完整等影响,我国自然资源市场化配置比例偏低,市场配置资源的决定性作用尚未充分发挥。五是有偿使用进展不平衡。国有建设用地、矿产、水、海域海岛已建立了相对完善的有偿使用制度,国有农用地和未利用地、国有森林、国有草原等资源有偿使用制度尚未建立,形成全民所有自然资源资产有偿使用制度“双轨”制,不利于国家所有者权益的保护。六是监管机制不完善。中央部门之间、中央和地方之间没有形成综合监管机制,一些领域仍然存在有法不依、执法不严、违法不究等现象,影响有偿使用政策实施和目标实现。

  中央《生态文明体制改革总体方案》明确提出,要健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度,并将制定出台指导意见列为重要改革任务。《意见》的出台,必将在促进自然资源保护和合理利用、维护国家所有者和使用者合法权益、夯实生态文明制度基础、加快美丽中国建设等方面发挥十分重要的作用。

  二、推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的总体思路是什么?

  《意见》立足经济社会发展和生态文明建设全局,既考虑到各类自然资源资产的特殊性,又兼顾到资源之间的普遍性和规律性,坚持综合统筹和分类改革相协调,改革的总体思路是:

  一是以保护优先、合理利用为导向。《意见》坚决落实保护资源、节约资源的基本国策,通篇贯彻生态文明理念,将保护和合理利用要求作为有偿使用的核心要求,将维护所有者和使用者合法权益作为主线,将解决突出问题作为实现改革目标的突破,这一导向不仅体现在改革的指导思想和总体要求中,而且还在分门类自然资源有偿使用制度改革任务中旗帜鲜明地提出了具体要求,以促进自然资源保护和开发相统一。

  二是以用途管制、依法管理为前提。这是保护自然生态空间的重要手段,也是发达国家自然资源管理的通行做法。资源使用不是无条件的使用,资源开发不是无约束的开发。《意见》强调,自然资源开发利用必须符合规划用途管制或许可,必须符合相关准入条件和标准,必须履行保护和节约利用资源的法定义务,以防止无序无度开发利用自然资源。

  三是以明晰产权、丰富权能为基础。这是确保自然资源有效保护、显化资产价值、流转顺畅、维护权益的重要前提。只有产权明晰了,才能形成自觉保护和节约资源的内生动力,才能有效维护所有者的权益。只有权能丰富完善了,才能实现资源有偿使用(流转)的顺畅进行。《意见》将完善使用权体系作为重点内容,提出设立国有农用地使用权和无居民海岛使用权等,通过有偿方式依法取得的使用权可以转让、出租、作价出资(入股)、担保等,为维护所有者权益提供有力支撑,为自然资源有偿使用和流转奠定坚实基础。

  四是以市场配置、完善规则为重点。党的十八届三中全会指出,要充分发挥市场配置资源的决定性作用,提高资源配置效率和公平性。自然资源具有经济、生态多重属性,在有偿使用和保护中,必须要充分发挥市场配置的决定性作用和更好发挥政府作用。《意见》提出,要明确有偿使用的准入条件、方式和程序,鼓励竞争性出让,规范协议出让,即竞争出让是原则、协议出让是个例,同时强调要完善价格评估方法和管理制度,健全信息公开和服务制度,并在分门类资源有偿使用改革任务中,提出了具体要求和措施,充分体现了公开、公平、公正和竞争择优的要求,以更好地适应我国市场经济体制改革需要。

  五是以开展试点、健全法治为路径。